陇南市西和县人民法院 李新和

提要：司法独立、司法公正，是检验真正意义上的法治国家的唯一标准。建设法治中国，必须坚持依法治国和依法执政的有机结合，共同推进法治国家一体化建设和司法制度完善。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在司法案件中感受到公平正义。由于行政区划的限制，在诸多方面保留着大量的司法传统遗存，极大的干扰了依法独立公正行使审判权的实现，建立与行政区划适当分离的司法体系是在十八届三中全会以来国家在司法体制方面改革的一大亮点，是一项符合人民意愿和推进司法、审判公正的一大改革措施，是建设法治国家的一次质的飞跃，同时也是对传统司法遗存的一次挑战，因此，改革司法管理体系应该确保依法独立公正行使审判权的角度作为切入点，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度正是合乎依法公正行使审判权的一次伟大的尝试，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，使得司法权得以慢慢摆脱当地行政区域内行政等诸多方面的干扰，这对于建立新型法治国家具有重大的意义。

关键词：行政区划适当分离 司法管辖制度

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出；“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”为确保依法独立公正行使审判权检察权，有赖于建立与行政区划适当分离的司法体系。这次会议的召开，是全面深化改革的又一次总部署、总动员，必将对推动中国特色社会主义事业产生重大而深远的影响。本文以行政区划对影响司法公正的原因为切入点，透过国家对司法独立公正深水区的改革为导向，又结合当代社会的司法观念提出自己的看法，以促进广大读者对司法体制改革的深刻领悟和理解。

一、探索行政区划对司法独立性影响的原因

司法工作所面临的诸多困窘，最主要的大多指向司法区域与行政区域的高度吻合的制度设计。而这种制度设计直接导致了司法的公正性和独立性，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出的建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，在一定程度上将会打破行政区划内对司法权所产生的影响。对建立社会主义新型法治社会提出了借鉴意义，使得司法进入了良性循环阶段，对捍卫司法权威起到了巨大的作用。在法治建设体制的改革下，行政区划与司法独立性体制的适当分离是顺应改革要求，满足人民对法治社会完善诉求的一大体现，是建设新型的中央与地方之间良性循环、保障市场和社会服务的一大改进，但这种传统司法的遗存随着当地经济的发展早已根深蒂固，极大的干扰了依法独立公正的行使审判权的实现。

(一）法院在人、财、物的管理和人事任免、经费等方面受制于地方各级政府经济和政治，以往，司法机构的设立是和我们行政区划相对应的，有一个行政区划就有一个检察院和法院与之相配套，而且当地的司法机构，检察院、法院的主要领导的任命、提名，都是由当地的权力机构即人民代表大会影响的，主要的党委领导有施加影响的机会，司法活动在某种程度上隐形的受到地方的制约与限制。

(二)民众的法律和维权意识还比较淡薄，法律的权威远远没有树立起来，许多公民对法律漠视和生疏，许多公民认为法律是政府的事务，与民众的生活和利益关系不大，法律的权威并未被群众接受，然而行政的隐形压力，导致行政诉讼受案率低、原告胜诉率低、执行难等突出的行政诉讼问题更是使民众对法律表现出冷漠感，这种现象在行政诉讼案件中表现的尤为突出，成为了制约法律公正的瓶颈，在民众意识中产生的“官官相护”概念一直存在，这些问题的出现与行政区划的设置有莫大的关系，一定程度上对司法的公正和独立起到了影响作用。

(三)在法的适用上，法院过分强调应当围绕政府大局开展审判活动，这种行政与司法高度吻合的法律体制实际成为了各级地方政府的保护伞，影响了司法的公正性，使得司法作为各级地方政府的保护工具。

对于司法案件的管辖来说，一般情况下与行政区划不会发生大的矛盾，但如果完全按照行政区划与司法管辖区相吻合的方式划分，也会出现司法资源配置、诉讼便利、司法效率等问题。例如，有的地方法院案件数量不多，有的则过多，造成忙闲不均，浪费司法资源；有的地方法院管辖区域过大，有的则过小，也会造成上述问题。有的地方法院办公地点距离某些居民居住点比较远，其他地方法院的办公地点反而离案件发生的地区较近，这样便可能产生不方便法院审理和不方便当事人诉讼的问题。因此，确立一定的标准，重新考虑某些地方的司法管辖区调整问题，与行政区划适当分离，标志着司法制度更加成熟。[ ]建立与行政区划与司法管辖制度适当分离的体制对地方保护主义有一定的遏制意义，对构建社会主义法治国家有极大的推动作用，在究其原因的基础上更多地是要侧重对法适用范围的规范，真正做到执法为民，保证司法的独立和公正，捍卫法律的权威和尊严。司法独立公正既是司法机关存在的原因和所追求的目的，也是建立法治社会的关键。只有司法机关依法独立行使司法权，才能保证公正行使司法权，独立是前提、是基础、是保障，而公正则是目标。司法越公正，则司法越有公信力、越有权威，就越能吸引人们通过司法途径寻求正义，而被诉的一方也能够减少其应诉的心理障碍，积极地应用法律程序保护自己的合法权利。

二、对建立与行政区划适当分离的司法管辖体制的看法

改革司法管理体制应以确保依法独立公正行使审判权的角度为切入点，审判权来自最高国家权力机关通过法律授予，是捍卫国家法制的国家机器，建立与行政区划适当分离的司法管辖体制将大大加强司法的公正力度，由于司法管理体制受制于各级地方政府，使得行政审判工作的开展首当其冲地受到了一些限制，制约了行政审判体制向纵深领域的改革得力度。依法独立公正行使审判权和检察权是司法独立公正的表现，是建设法治社会的有力构件。深化司法体制改革，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖体制，减少行政机关对司法活动公正性和独立性的的干扰，必须深化司法体制改革，使司法活动进入良性循环的轨道，维护法律的权威和司法活动的公正性。

（一）要落实宪法法律赋予司法机关所享有的审判权检察权和监督权，不受任何组织和个人的非法干预，确保司法实体公正和程序公正；通过提级执行、指定执行、交叉执行和集中执行，一定程度解决了执行中存在的条块分割问题，有利于克服地方和部门保护对执行的影响。要推进检察院和法院人员编制改革，使之减少当地行政、经济力量的影响，建立一支高素质的司法队伍。随着人民法院和人民检察院的岗位编制不断扩大，在具体司法操作中实际办案人员的数量却相对较少的现象大量存在，一定程度上影响了司法效率，为此应建立与之相对应的司法考核机制，真正做到实体司法的公正。进一步健全主审法官、合议庭和检察官办案责任制，实行司法问责制。目前我国的司法机关普遍存在着审、判相分离和行政力量干预的现象，而这种现象的存在直接导致宣判法官对案件定性和量刑的偏颇，为个别司法人员徇私舞弊创造了条件，使之陷在本本主义的司法怪圈中，这更加是对司法改革的一大考验，建立与行政区划适当相分离的司法管辖体制改革更显得尤为重要。

（二）司法管辖区的确定与“人财物”管理体制直接相关。在研究制定“两区适当分离”改革方案时，必须考虑法官的任免机构与管辖区域之间的关系。如果是一个行政区划的权力机关任命的法官去管辖其他行政区划的领域，难免会引发授权冲突。虽然中国在海事法院、开发区法院的管辖方面已经有所突破，但对于常态的地方法院司法管辖区的调整并不能当然适用[ ]。要改革法院系统的人财物不由地方直接保障的福利待遇体制，使司法机关摆脱对行政力量的干预，同时，法院的领导和法官由上级法院产生，由同级人大负责监督，这在一定程度上对司法人员的任命和安排上产生了一定的水份，隐形中受到当地党委的约束，要做到绝对的司法公正，必须要全方位进行改革，把司法活动回归到理性的层面，从而确保依法独立公正行使审判权，以保证国家法制统一的正确实施，把构建社会主义法治国家作为总目标，以塑造风清气正的司法环境为导向，紧紧抓住全面深化改革这一历史机遇，推动法院改革和发展，为全面深化改革提供司法保障。

（三）改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。法院的正常运转或多或少受到当地经济的限制，无形中限制了司法的独立。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出省以下地方法院、检察院人财物统一管理，将有效减少行政区划对司法的干预。

（四）加大上级法院、检察院对基层司法机关的监督、领导力度，对于在司法活动中量裁失颇的司法案件，上级法院、检察院指导基层法院、检察院重新审判和监督，同时要加大对于一些受行政区划影响而导致法律倾斜的案件实行领导问责制，不断的完善合议庭制，使司法活动在阳光下运行，接受上级司法机关的监督，对于一些棘手的司法案件应报上级司法机关。

（五）对于受行政区划影响的司法案件，要借助与上级网络互动机制，按照上级司法机关的指导进行司法活动，加大执行督办力度。针对部分案件执行不力、少数地方执行秩序不好等问题，省法院和各中级法院要加大执行督办力度，同时要报上级司法机关备案，同时尽可能将全部执行活动和所有执行情况向社会公开。公开执行案件流程情况，公开查封扣押、评估拍卖、财产分配等重大事项的过程和结果，公开执行法律文书，公开被执行人员名单，公开执行听证程序。

（六）完善单独建立了执行裁判监督庭、执行裁判组，将执行裁决事项归口管理，与执行实施权分离。应该充分发扬法院构建执裁分离机制的做法。

（七）法学界的有关专家提出的跨行政区划的司法管辖制度，是对国家与社会治理体制的重要创新的一大探索。“建立行政区划适当分离的司法管辖制度意味着，基层人民法院可能下辖几个区县，中级法院可能下辖几个地市，而最高人民法院、省级人民法院管辖的范围不变。省级管辖会不会变，可等这一轮改革完成后再做重新考量。如果司法能够实现适度与行政区划相分离，形成跨行政区划的管辖制度，那无疑会使我们国家的治理体系在社会管理的体制与方式上发生重大的、真正意义上的体制性变革。

三、有效加强队伍监管对建立与行政区划适当分离的司法管辖体制的意义

建立与行政区划适当分离的司法管辖体制重在加强队伍监管。司法公正，队伍为本。要想管住案，必先管住人。法院要始终抓住队伍建设不放松，将队伍的约束管理作为内部监督机制的关键环节。通过落实队伍监管责任，规范干警业内外行为，大力开展反腐倡廉，积极探索管人与管案相结合的内部监督制约机制。

（一）落实队伍监管责任。全省法院将队伍管理作为领导班子的第一责任，坚持长抓不懈。规定辖区内发生干警重大违法违纪行为的，坚决追究有关领导干部的领导责任。法院应建立巡视督导制度，定期派出巡视组，对下级法院抓队伍管理的情况巡视督导，明查暗访，发现问题及时督促整改。

（二）强化对审执权力的监督。法院纪检监察部门要将纪律监督渗透到审判和执行中，强化对审判权和执行权运行重点部位和重点环节的监督，形成对审判工作的审判监督和对审判人员的纪律监督相互依托，互相促进。对违反审判纪律不宜继续从事案件审判的，纪检监察部门及时提出监察建议，更换承办人或合议庭。使审判管理、审判监督与纪检监察更好地结合互补。

（三）大力开展反腐倡廉。各级法院进一步健全违法违纪举报制度，在“窗口”单位设置举报信箱。对长期有反映而一时难以核实的，果断调整审判、执行岗位。对有轻微违纪行为的，及时予以诫勉谈话。对重大举报线索，“决不袒护，决不搞下不为例，决不搞将功补过”，发现一件，查处一件，通报一件。对一些典型案例，及时开展警示教育，发挥“查处一件，警示一片”的作用。司法独立是科学的社会架构，但司法必须由人民监督，必须由舆论监督，否则司法腐败会更严重。

（四）进一步深化认识，提高接受监督的自觉性。法院内部监督制约机制要最大限度地发挥作用，需要全体法院干警自觉遵从和积极参与。全省各级法院必须进一步提高广大法院干警的思想认识，通过深入学习和广泛讨论，深刻认识建立法院内部监督制约机制是坚持“公正司法，一心为民”工作指针，切实履行宪法和法律赋予的审判职责的需要；是适应新形势和新任务，满足人民群众不断增长的司法需求的需要；是落实科学发展观，构建公正、高效、权威的社会主义司法制度的需要。要针对干警的思想实际，改进学习教育方法，努力澄清模糊认识，进一步增强接受监督、参与法院内部监督制约机制建设的自觉性和主动性，变被动接受监督为主动自我约束。各级法院领导要充分认识建立和完善法院内部监督制约机制的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，高度重视，认真组织，长抓不懈，推动法院内部监督制约机制深入发展。

（五）改进监督方法，增强监督实效。这是我国法治新的进步。以下的关键在于日常工作中正确把握“与行政区划适当分离”尺度，对司法人员素质要求更高了。各级法院要创新监督方式，改进监督方法，不断增强监督实效。将实体监督与程序监督，事前监督、事中监督与事后监督，纪律监督与审判监督更好结合。突出监督重点，注重点面结合，推动全局发展。大力加强审判公开力度，促进司法透明化建设；全面落实审判责任；坚决查处违法违纪，全力确保司法清廉；突出抓好队伍管理，实现管人管事有机结合。加强与政府及有关部门的协调配合，同时要打破地方行政对司法活动的过分干预，争取多方支持，改善办公办案条件，为法院建立内部监督制约机制营造良好的司法环境。大力加强司法改革，加强与人事管理部门的沟通协调，为强化内部监督制约机制创造条件。进一步规范监督程序、监督主体和监督行为，使内部监督制约机制更加完善。

（六）健全完善法院内部监督制约机制，需要处理好各方面的关系，形成监督合力，实现优势互补。就法院内部来讲，需要审判管理、审判监督、审级监督、纪检监察等多方面有机结合。就外部来看，法院内部监督制约需要与外部监督协调进行。各级法院要主动接受党委领导，进一步增强接受监督意识，不断拓宽接受监督的渠道，形成内外监督的良性互动。各级法院要认真贯彻监督法，进一步增强人大意识，定期向人大报告工作和重大事项，主动接受人大代表视察和执法检查，认真办理人大交办事项和人大代表的意见、建议，努力促进审判质量和效率的提高，促进法院自身建设的不断加强。

四、结束语

十八届三中全会的召开，是全面深化改革的又一次总部署、总动员，必将对推动中国特色社会主义事业产生重大而深远的影响。会议提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，这对于推动人民法院工作的改革和发展具有重要指导意义。要紧紧围绕深化司法体制改革的总体目标，改革司法管理体制，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立符合职业特点的司法人员管理制度，确保依法独立公正行使审判权上狠下功夫；在深化司法公开与司法民主，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，健全司法权力运行机制上狠下功夫；在完善人权司法保障制度，健全错案防止、纠正、责任追究机制，严格实行非法证据排除规则上狠下功夫；在进一步改善法院内部立案审判执行管理机制，破除内部体制机制弊端，建立完善涉法涉诉信访依法终结制度上狠下功夫；在加强对法官的政治思想教育和业务能力教育，提升法官依法独立公正行使审判权的水平，提高司法透明度和公信力上狠下功夫。

参考文献：

[1] 熊文钊：《司法管辖可与行政区划适当分离》，载《人民法院报》2013年第11期。

[2] 郑毅：《探索司法管辖与行政区划有限分离》，载《新世纪》2012第40期。