陇南市徽县司法局 杨志鹏

摘要：由于社会结构的深刻变化，工业化、城市化和现代化进程的推进，城市化进程加快，新型共同体正在生成等原因的存在，我国面临社会转型的关键时期，社会矛盾众多，各类纠纷频发。这些矛盾纠纷具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点。浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，并根据形势变化不断赋予其新的内涵，成为全国政法综治战线的一面旗帜。在全国推进社会建设和加强社会管理创新工作中，“枫桥经验”这个社会治安管理的有效典型，有力地激发了全社会学习推广“枫桥经验”、维护社会和谐稳定的决心和热情，甘肃省陇南市徽县在学习“枫桥经验”的基础上，创造性地提出了“阳光调解”模式，取得了很好的效果，并在全省得到了推广。

关键词：矛盾纠纷 类型 原因 枫桥经验 阳光调解

当前，我国正面临社会转型的关键时期，社会矛盾众多，各类纠纷频发。这些矛盾纠纷具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点。对此，在一些地方对矛盾化解进行了诸多有益的探索，涌现出许多创新机制，从历史与现实情况看，“枫桥经验”对多元化矛盾的化解更具实效性，更有推广价值。运用“枫桥经验”化解社会多元化矛盾的成功实践给我们许多重要的启示，本文拟对此进行说明。

一、新时期社会矛盾纠纷的主要类型和原因

（一）主要类型

当前，新时期社会矛盾纠纷的具体类型主要有：涉及城市居民和农村群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介等方面的矛盾纠纷；涉及养老、失业、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤等方面的矛盾纠纷；农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷；有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用，以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷；城乡建设规划、城镇管理以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷；城乡环境保护方面的矛盾纠纷；交通运输、公路、桥梁建设和管理方面的矛盾纠纷；消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷；医疗事故方面的矛盾纠纷；计划生育方面的矛盾纠纷；涉及企业改制、安全生产方面的矛盾纠纷；涉及家庭、邻里、刑释解教人员的安置，以及可能引发民转刑案件、群体性械斗方面的矛盾纠纷；涉及其他有关部门的矛盾纠纷。这些类型的纠纷多数属于新型纠纷，其中因征地拆迁安置、干群关系、劳资关系、涉农问题等引发的纠纷尤为突出，这类新型纠纷较之于传统纠纷，起因复杂，涉及面广，人数较多，处置困难，对社会稳定产生较大影响。

（二）产生原因

现阶段社会矛盾纠纷产生的原因主要有以下几个方面:

第一，社会结构发生了深刻变化，城乡差距、各阶层的差距明显拉大。虽然社会经济飞速发展，人民的生活水平明显提高，改变了“均贫”的状态。但是，由于并没有达到“均富”，导致“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而引发的群体性事件已经给我们提出了深刻的警示。

第二，工业化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的调整，引发了社会纠纷的剧增。随着原有利益格局的不断变化，个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出，从而引发了各种各样的矛盾纠纷，且纠纷的性质越来越复杂。同时，多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序，产生了许多新的具有时代特点的纠纷，如土地承包权纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、医疗纠纷等。

第三，市场机制不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

第四，城市化进程加快，新型共同体正在生成。以价值、观念共同为特征的传统社会正在向利益共同的经济共同体转变。村办企业的兴起，农民为参与市场的需要自愿组织的各种生产、销售、技术性协会正在生长、发育，这是经济共同体在乡村社会发育的征兆。另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。与此同时这些农民又未被城市接纳，造成他们的权利得不到有效保障，权利一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济。

基于特定历史时期，我国在取得经济快速增长的同时，各类犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷、信访数量同样快速增长。当自发的、零散的、轻微的矛盾不能得到及时解决时，就可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，容易引发更大范围、更加激烈的冲突。

二、“枫桥经验”促进社会稳定发展的成功经验

50多年前,在社会主义教育运动中,枫桥人民创造了“依靠和发动群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的做法。1963年11月20日,毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。由此,“枫桥经验”成了全国家喻户晓的一个典型和全国政法战线的一面旗帜。多年来，“枫桥经验”在推广应用中不断被赋予新的内涵、创造出新的实践成果，这些促使“枫桥经验”成为了全国政法综治基层基础建设的长期典范。在全国推进社会建设和加强社会管理创新工作中，“枫桥经验”这个社会治安管理的有效典型，不仅有力地激发了全社会学习推广“枫桥经验”、维护社会和谐稳定的决心和热情，而且取得了“以发展保稳定、以稳定促发展”的重大成效，形成了社会稳定和谐与经济社会发展相互促进、相得益彰的发展格局，为“平安绍兴”与“法治绍兴”建设做出了重大贡献。

（一）毫不动摇地以群众路线为核心，采用“专群结合”的基本方法，有效地激发了人民群众进行民主法治的自治热情。

“枫桥经验”来自人民，服务人民，是人民群众的生动实践。长期以来，绍兴诸暨党政领导坚持以群众路线为核心，采用“专群结合”的基本方法，依靠群众，发动群众，实行群防群治，形成了闻名全国、长盛不衰的“枫桥经验”，为绍兴经济社会的长期稳定发展奠定了坚实的基础。近些年来，在浙江省推进社会治安综合治理与加强和创新社会管理工作实践中，诸暨进一步创新发展“枫桥经验”，创造出了“三上三下”民主决策机制、信访“三诊”机制、“网格化管理、组团式服务”、农村集体“三资”管理、农村纪检信访“一网三联四包”工作法和质量满意度反馈制度等一系列的机制、制度与方法，充分调动了广大人民群众当家作主、参加民主决策的积极性，实现了干群之间的结合、组织与个人之间的结合，极大地提高了人民群众的自治热情，克服了传统官僚制式供给机制非人格化的弊端。截至 2013 年上半年，枫桥镇共有“调解委员会 55 个 387 人；治保委员会 55 个 361 人；流动人口管理服务工作组 43个，工作人员均 6 人以上；应急管理工作组 57 个；应急小分队 38 支；义务消防队 16 支；义务巡防队40 支；专职平安协管队 8 支；村互联互防队 6 支；村企联防队 1 支；帮扶工作组 30 支；治安纠纷排查信息员、法制教育宣传员等信息员 1000 多名、综治网格员 1106 名；民兵连基干民兵 348 人，应急排 40人”。 这种多层次、社会化、全覆盖工作体系的有效运转，有效地激发了人民群众进行民主法治的自治热情，为进一步创新、发展与推广“枫桥经验”积累了成功的经验。

（二）千方百计把社会矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态，牢牢把握工作主动权，为维护社会动态稳定筑牢了坚固的防线。

“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态是“枫桥经验”最突出的特点。改革开放以后，政府把工作重心转移到了经济建设上来，地方治安和社会安定的主要问题不再是“阶级斗争”问题，而是地方政府为当地经济的发展创造出良好环境与条件的问题。“枫桥经验”根据工作中心转变这一新形势的需要，及时总结并提出了“党政动手、依靠群众，源头预防、依法治理，减少矛盾、促进和谐”新的矛盾纠纷化解经验。在新的矛盾纠纷化解经验的指导下，枫桥建立了以“事前预防”为核心精神的一套系统的纠纷化解机制，它包含了“四前工作法”与“四先四早机制”两项机制，在“事后调整”方面，枫桥建立起了主要以依靠人民调解、行政调解和司法调解为主的“大调解机制”。为此，枫桥镇在各居委会、村和重点企业都建立了相应的调解组织，由村民代表和村两委会的干部负责联系，一旦有农户发生矛盾纠纷，村民代表立即赶到调解处理，无法调处的再报村两委会调处，这样就将村民之间的纠纷在第一时间化解掉，避免了矛盾的激化。近 5 年来，枫桥镇共成功调处民间纠纷 1000 多起，调处成功率达 98.3%，其中 85%的纠纷在村一级就得到了解决。

（三）想方设法打造“枫桥式”矛盾纠纷调解体系，化消极因素为积极因素，为创造和谐的社会环境提供了可靠的保证。

诸暨坚持以“枫桥经验”的基本精神为指导，进一步创新发展“枫桥经验”，并与发挥我国调解制度的独特优势充分结合，把调处化解矛盾作为维护社会稳定的基础性、前瞻性和源头性工作，把推进矛盾纠纷调解工作作为重要抓手，着力构建了人民调解、行政调解与司法调解相结合的“大调解”工作体系，充分运用调解手段调节经济社会关系，降低了诉讼对抗、节约了司法资源、促进了社会和谐。作为社会管理创新工作的突破口和着力点，诸暨致力构筑“大调解”工作格局，重点抓社会矛盾排查调处网络建设，建立了“市级社会矛盾纠纷大调解工作体系建设领导小组，充实了镇村两级调解组织，组建与完善了医患纠纷、法院诉前、交通事故、消费权益、劳资纠纷、婚姻家庭等六大专业调解中心，并依托行业协会建立企业内部调解组织276家，建设了一批‘老杨调解工作室’等专业型调解室，5 个基层法庭建立联合调解委员会，16 个派出所建立治安纠纷调解中心” ，建成了扎根基层、群众信任的人民调解员队伍。同时，完善诉调、检调和警调对接等机制，基本形成了“枫桥式”社会矛盾纠纷调解体系。2012年末，诸暨共有各类人民调解组织共排查出并调处了矛盾纠纷 8167 件，成功率接近 97%。诸暨“枫桥式”矛盾纠纷调解体系，有效调处了大量的社会矛盾纠纷，实现了最大限度的化消极因素为积极因素的目标，成为了创造稳定和谐社会环境的成功典范。

（四）充分发挥制度优势整合社会基层组织力量资源，构建完整社会组织体系，为实现社会和谐稳定奠定了坚实的基础。

充分发挥党的政治优势，把各有关部门的职能作用充分发挥出来，把基层的力量资源有效整合起来，使基层组织成为维护稳定的坚强战斗堡垒，这是“枫桥经验”发挥制度优势给我们的重要启示。枫桥镇运用“枫桥经验”统筹整合的基本方法，坚持党委领导、政府主导，发挥社会力量在社会

管理中的协同、自治、自律与互律作用，组织动员广大人民群众依法有序参与社会管理，以项目化与专人化狠抓落实各项任务工作，强化保障措施，形成了“政府调控同社会协调互联、行政管理与社会自治互补、政府管理力量与社会群众力量互补”的良好局面。在基层党组织建设方面，枫桥镇把以党支部为核心的村级班子以及配套组织建设作为做好当前农村各项工作的重中之重来抓，坚持将村级党支部的建设作为基层基础建设的重点，以创建“五好”党支部为载体，有效地提升了农村党支部的建设水平。在整合农村社会组织方面，枫桥镇主要整合成了经济、工会、妇女、计生组织类；维权、村务监督、水利、土管、环保、卫生、侨联组织类；慈善救助、教育、老年类组织以及文体类等共五大类 主要社会组织。在社会管理的矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、社会救助、污染防治与维权等方面，这些社组织发挥了巨大的作用。

三、“阳光调解”——“枫桥经验”的传承发展

2011年，甘肃省陇南市徽县坚持把社会矛盾化解作为“保稳定、促发展”的主要抓手，不断探索创新社会管理和社会矛盾化解新理念、新模式，积极构建政法综治维稳工作新格局，全力化解各种不安定、不稳定因素。面对当前维稳工作新挑战和复杂多变的维稳形势，2011年4月，在县委政法委的指导下，徽县司法行政系统按照中央、省、市、县关于对平安建设和维护社会稳定的新要求、新部署，根据《中华人民共和国人民调解法》等相关法律法规和司法部《人民调解工作若干规定》要求，创新推出了“阳光调解”这个全新的人民调解模式，成功调处了一大批涉及民生的老、大、难案件。这种公开、透明、公正的调解方式，由于形式新颖，调解成功率高，参与面广、普法宣传效果好而受到了广大群众的好评，“阳光调解”在全县掀起了一次又一次热潮。全县维稳形势呈现出了“四个下降”、“两个控制”，即信访总量下降、越级集体访下降、赴兰进京非正常访下降、民转刑案件下降；刑事发案得到有效控制、群体性突发事件得到有效控制的良好态势。

（一）创新社会管理，探索推出“阳光调解”工作模式。

进入21世纪以来，特别是“5.12”地震以后，随着改革开放和灾后重建力度的不断加大，徽县社会结构深刻变化，由利益关系引发的社会矛盾日益突出，一些新出现的问题与历史遗留问题相互交织叠加，造成的矛盾突出，处理难度较大，对全县维稳工作形成了巨大压力。2010年以前，徽县一直是全市信访大县，赴省进京上访、无理缠访、集体上访长期居高不下，形势严峻，工作被动。面对这种局面，县委、政府紧紧围绕“维护稳定、服务大局”的总体要求，提出要把人民调解工作做为基层维稳工作的重中之重来抓，按照“以大调解确保大稳定，以大稳定促进大和谐，以大和谐带动大发展”的思路，从强化基层基础入手，在人力、物力、财力等方面对基层人民调解工作给予重点倾斜，为实施“阳光调解”奠定了良好基础。2011年4月，县委政法委领导和县司法局领导班子，在广泛听取广大群众和基层司法行政工作者、乡村人民调解员的意见建议后，一致认为人民调解对于维护全县社会稳定意义重大，只能加强，不能削弱。在县委、政府的大力支持下，县司法局经过充分征求意见、走访调研、讨论研究相关法律法规，最终提出了新的人民调解工作模式——“阳光调解”。它是指由一名首席调解员主持，在当地乡（镇）、村、社邀请几名德高望重、办事公正、说话有威信、群众信得过的党员、干部、长者担任调解员，邀请村、社干部和双方当事人的左邻右舍、亲朋好友旁听，依据法律法规和法定程序对双方当事人动之以情，晓之以理，明之以法，最终促使双方互相礼让，握手言和达到案结事了的一种新的人民调解方法。

（二）推行“阳光调解”工程，筑牢社会稳定第一道防线。

2011年4月“阳光调解”模式在H县麻沿河乡、银杏乡、城关镇三个乡镇试点取得成功后，县司法局会同县人民法院于2012年7月联合转发了《最高人民法院、司法部关于认真贯彻实施〈中华人民共和国人民调解法〉加强和创新社会管理的意见》，并下发了《关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见》，“阳光调解”在全县大面积予以推广。1212光调解”大型现场观摩学习会643期，不仅成功调解了一大批在当地群众中影响较大的民事案件，也为“阳光调解”工作的全面开展打牢了基础，积累了经验。由于该模式形式新颖，简单快捷，效果明显，能达到节约诉讼成本，消除当事人在法院打官司“告人一状，十年不忘”的顾虑，因此，该调解模式的推行，很快受到了全县广大群众的欢迎。2011年至2012年全县共举办“阳光调解”现场观摩大会117期，调处各类民事纠纷2868件，调处成功率98%以上，挽回损失726.6万元。2013年以来，县司法局继续实践应用“阳光调解”工作模式，开展矛盾纠纷“大排查大调处”活动。截止目前，全县基层司法所调解疑难复杂民间矛盾纠纷1750件。开展矛盾纠纷“大排查、大调处”活动12次，共排查各类矛盾纠纷1750起，调处 1750起，调解率100%，调解成功率达98%以上，减少各类损失2600万元。其中：婚姻家庭纠纷263起、邻里纠纷635起、房屋宅基地纠纷216起、合同纠纷45起、生产经营纠纷78起、损害赔偿纠纷136起、劳动争议12起、其他纠纷365起；协助当地乡镇政府处理各类社会矛盾574件；防止民转刑案件87件271人次，防止群体性上访28件114人次；制止群体性械斗21件74人次，有效地维护了全县社会和谐稳定。一年来，全县信访登记率比去年同期相比下降了28.5%；县法院民事案件立案率比去年增长了1.7%（去年立案401件，今年立案408件）；赴京上访人次和批次与去年同期相比持平。赴省上访批次与去年同期相比下降了50%，人次下降了36.2%;赴市上访批次与去年同期相比下降了70%，人次下降了60%。

（三）抢抓机遇，加强各级调解组织和组织阵地建设，为“阳光调解”的实施提供保障。

1.强化调解组织网络建设。让人民调解深入基层，“阳光调解”走进村社，贴近群众、贴近社会，徽县本着整合资源、发挥优势、强化基础的原则，认真规划设置辖区内的调解机构，多层面搭建调解机构网络平台，在全县各乡镇、村、社区普遍建立了调解组织，其中建成乡镇调委会15个、村级调委会213个、居民社区调委会9个，专业性、行业性调委会23个，配备调解人员1567名，各调委会统一制作了印章、标牌，制定完善了规章制度，基本达到了司法部要求的“五有六统一”。全县统一制作发放规范的调解文书15000本，对申请、受理、登记、调查、调解、制作协议、回访记录等操作流程进行了统一，切实做到了组织落实，制度健全，人员到位，调解规范。

2.加强村调委会阵地建设。各乡镇党委、政府都把村级调解组织建设纳入新农村建设中，同步规划、同步推进、同步验收。为搞好试点带动，首批确立的城关镇凡塄村、泥阳镇柳巷村、银杏树乡高坪村等15个村级标准化调解阵地，都建立了标准统一的、规范的调解庭，全部达到了，有固定的调解室、办公室、有标牌、有印章、有格式规范的调解文书、有调解业务登记薄，调解室内设有调解主持人、调解员、书记员、当事人座牌等。各调委会建立了公示制，将调解委员会组成人员及职责、调解范围、调解原则、调解工作程序、调解制度、调解纪律等全部公示上墙，做到公开、公平、公正，取信于民。

在示点村的带动下，全县86个村级调委会阵地建设已全面展开，正在建设之中。其产权同其他村级组织活动场所一样按国有资产管理，村级组织拥有占有权和使用权。

3.推行“三调联动”工作模式和“诉前司法确认”制度。面对农村征地、城镇拆迁、环境污染、事故纠纷等社会矛盾日益增多的现状，积极探索并推行以人民调解为基础、以“阳光调解”为依托的人民调解、司法调解、行政调解对接联动的“三调联动”调解模式，健全了矛盾纠纷协调会议、排查、督查、报告、责任追究五项制度，大力推行司法所与基层法庭的“所庭联动”、司法所与派出所的“所所联动”和司法所与法律服务所的“自身联动”机制，把大量矛盾纠纷成功化解在基层,彻底消除在萌芽状态。2013年，全县共开展人民调解与司法调解、行政调解及法律援助协调方式办理案件142件，联合徽县人民法院办理《人民调解协议》诉前确认案件65件，有效提高了人民调解协议书的权威性和协议履约率。

实践证明，“阳光调解”工作模式有利于及时、稳妥、有效地化解各类矛盾纠纷，有百利而无一害。徽县推行“阳光调解”工作机制以来，全县共聘请“阳光”调解员596人，遍布全县各行政村、社区和企事业单位。他们不仅与其他人民调解员一道，发现矛盾、化解纠纷，而且还掌握报告维稳信息，延伸了治安稳控触角，提高了社会面的防控能力。“阳光”调解员不同于政府工作人员，在与矛盾纠纷当事人沟通时他们有自己的优势。政府工作人员一般都是从法理的角度进行解释与引导，“刚性”较强、“柔性”不足，不容易被当事人接受。而阳光调解员不同，他们在当地都具有一定的威望，大多数讲究“乡俗常理”，对问题知根知底，容易找出解决矛盾纠纷的根源，解决问题彻底、全面，当事人容易接受。通过群众参与调解，起到了“以身边事教育身边人”的法制宣传教育作用。

“阳光调解”工程达到了人民调解要“面向社会、面向群众，公开透明，维护双方当事人的权益，确保事后平稳。使当事人免于法律诉讼，减轻其精神压力和经济负担”的要求，在全县维护社会稳定工作中起到了举足轻重的作用。由于现在的矛盾纠纷呈现出突发性、多样性、群体性等特征，原来传统“和稀泥”式的调解方法已经不再适用现在的调解形式，那种靠“场头、田头、灶头”的拉家常式的套路作用不大。采取“阳光调解”模式，用法律与道德兼融、严肃与活泼相济，刚柔并举、有张有弛，因人而言、因地制宜、因势利导，是今后化解矛盾纠纷的必然趋势和选择。

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