戴会霞

中共嘉峪关市委党校

【内容提要】本文以交通限行为例，论述对物权行使的限制必须做到必要、适当、有度，即遵守比例原则。通过对公共利益与个人利益之博弈分析，认为作为一项政府长期限制措施，尾号限行不符合比例原则。根据我国现行法律制度，如果追求短期交通秩序，应采用临时交通管制；如追求常态下交通拥堵缓解，应采取强化交通管理、改善交通基础设施、发展公共交通等对公民权利侵害更小的措施。

【关键词】行政限制 交通限行 公共利益 比例原则

一、交通限行：问题的提出

随着经济和社会的发展，我国各大城市机动车保有量快速增长，而相关基础设施建设和交通管理经验的相对滞后，导致了日益严重的交通拥堵和环境污染问题，交通限行措施即在这样的背景下为“路更畅、天更蓝”应运而生。就目前的实践经验来看，交通限行措施的身影已出现在北京、广州、武汉、杭州等地“中国式治堵”的舞台上。据报道，从2014年5月底开始，兰州市将密集举办兰州银行杯第四届国际马拉松赛、第四届敦煌行•丝绸之路国际旅游节等一系列重大节会和赛事活动，为确保活动顺利举办和中心城区道路交通安全畅通，兰州市公安局决定，上述重大节会和赛事活动期间，中心城区道路实施单双号限行措施。核载不足9人的本市号牌小型及微型载客汽车（执行任务的警车、消防车、救护车、工程救险车和本市客运出租车除外），按机动车号牌尾数，单号单日通行，双号双日通行。每日具体限行时间为早晨7时至晚上20时。2014年7月21日起，单双号限行结束，恢复执行原来的尾号限行规定(包括本市客运出租车在内)。对于违反上述限行规定的行为，公安交警部门将通过非现场执法系统，依法监控取证并处罚处理。 这是最为典型的行政权对物权限制的例子。

对物权的行政限制意味着对原有物权的约束甚至损害。“物权，即法律将特定物归属于某权利主体，由其直接支配，享受其利益，并排除他人对此支配领域的侵害或干预，此是物权本质所在。” 当公民享有小汽车所有权时，意味着其对小汽车所享有的支配是排他的，除非受到法律的限制或者第三人权利的制约。但物权的行政限制，则是行政机关运用行政权力将自己的意志施加于物权人权利行使之上，因此注定使得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至剥夺。交通限行措施推行，从物权的角度来看就是要求被限制人不得在限行时段和路段行使自己对于小汽车的使用权，从而在一定程度上直接影响其所有权的价值和效能的实现。

尽管行政权对物权的限制会损害物权的完整性，但对物权进行行政限制又为各国政府基于公共利益需要而采用。与公益理论相衔接，物权也不是不受限制的权利，“他行使权利的方式必须与某个集体在有限的空间内共同生活所产生的基本需要相符合。” 尽管我们不能期盼物权人能够自觉地按照有益于共同体需要的方式行使权利，然而出于经济宏观调控和社会管理的需要，行政机关对物权行使的干预是必须的。只不过这种干预必须有限度，否则物权将名存实亡。到此我们滑入了一个两难境地：如不对小汽车的使用施加行政限制，交通将会拥堵到任何拥有小汽车的人都无法上路行驶的地步；如若这种行政限制又可不受约束，则以小汽车为标的的物权将形同鸡肋。但总体而言，“一切有权力的人都容易滥用权力……一直到遇有界限的地方才休止”， 所以在这个自由与限制的平衡中，我们应当将重心放在对行政限制的控制之上，尤其通过比例原则的适用，来实现行政权与物权之间关系的融合。

二、比例原则：行政限制的界限

行政机关可以依法限制物权行使，并不意味着可以任意限制物权的行使，其对物权行使的限制必须做到必要、适当、有度，即遵守比例原则。

(一)比例原则及其内容

“比例原则理念起源于德国行政法……基本的假定是，行政行为不应超越实现预期结果必要的限度。” 当然，德国只是最早在行政法领域系统提出比例原则而已，因为比例原则所蕴含的手段与目的的适当性、必要性与合比例性是一项普世公理，被所有的文明国家所接受，并非近代德国的独创。

一般而言，比例原则包含以下三个子原则。

第一，适当性原则。所谓适当性原则，行政限制必须能够实现其所要达到的目的，如不能达到目的，则是手段与目的的不适当。可谓“公权力机关执行职务时，面对多种选择，仅得选择能够达到所追求的目的的方法为之”。

第二，必要性原则。又称最小侵害原则，是指对行政限制的手段，是在诸多可选择手段中对私有物权限制程度最小的，当有其他同样有效且对于基本权利侵害较少之措施可供选择时，行政机关没有选择同样有效但对基本权利侵害较小的措施，则违背了必要性原则。

第三，狭义比例原则。它要求手段不得与所追求之目的不成比例。狭义比例原则是一个动态的概念，就物权限制而言，是指对物权行政限制越深、成本越高，这种限制对行政目的的实现意义就要越大且该行政目的实现后实现的社会增益要越显著。

(二)比例原则在行政限制中的运用

在行政限制领域泛泛而谈比例原则的正当性不是一件难事，但何为适当，何为必要，仍显抽象，必须对其精细化分析方可用于判断具体行政限制的合比例性。

第一，所谓适当性，即行政限制必须能够实现行政目的，这种“能够实现”有三种类型：(1)正相关。即手段只是有助于目的的实现就是适当，这是对适当性的最低要求；(2)有效实现。即单独采用该手段即可有效实现目的，这是适当性的中度要求；(3)必要条件。不采用该手段，目的无法实现，这是适当性的最强形式。在德国，“如果所采取的措施或手段只有部分有助于目的的达成，也不违反适当性原则”； 在美国，如果行政限制侵犯到基本权利，则除非不采用该限制无法达到行政目的，则不应采用。 总之，一般认为，行政限制对被限制人权利干涉越深，对适当性要求越高：限制程度比较浅的，行政限制对目的实现有所促进即可；限制程度很深的，除非必要不得采用。 笔者认同以上通说，同时认为如果行政限制属于应予被限制人补偿的限制，则必须是为实现行政目的所必须，因为这相当于用预算购买被限制人财产以实现行政目的，如非必须，从财政支出谨慎性观点视之，不应采取此种措施；如果行政限制未达到给予被限制人补偿之程度，则手段能够促进目的的实现即可。

第二，所谓必要性，是在可替代的多种行政限制中选择侵害程度最小的限制措施。适用必要性原则关键在于如何理解“侵害程度最小”和“可替代”。就侵害程度最小而言，在针对物权行政限制中，由于受限的是财产权利，故不同限制方式的侵害程度比较容易横向对比， 关键在于何为“可替代”？对此，笔者认为可替代就是意味着有两个以上的行政限制可供选择，且其效果相同，对此可结合适当性的类型判断：(1)如果行政限制A与B，均为实现行政目的的必要条件，或者其中A是必要条件，则两者不可相互替代，必须选择作为行政目的必要条件的AB或者A； (2)如果行政限制A与B，其中A只是对行政限制有促进作用，而B可以单独有效实现行政目的，则两者不视为可相互替代，应直接选择B，因为就特定行政目的而言应选择能够有效实现其目的的方案；(3)如果行政限制A与B均可有效实现行政目的，还要看实现行政目的的速度、质量以及所消耗行政成本等因素是否相同或相似，从而判断是否互为可替代方案；(4)如果行政限制A与B均仅对行政目的实现有促进作用，但作用大小很难判别，单独采用一个或者全部采用都不能确保能够实现行政目的，则视为“效果相同或类似”，选择侵害最小的行政限制；(5)如待选择的行政限制是多个，但作用无法有效区分，单独又都无法实现目的，全部采用或者部分采用也无法认定能够有效实现目的，则选择侵害最小的行政限制组合。

第三，所谓狭义比例原则，就是均衡原则，是比例原则的兜底原则。如运用以上规则无法判定，则转入狭义比例原则判定。比如，尽管若干行政限制都可以有效实现行政目的，但有的速度较慢，有的较快，则要均衡考虑为更快实现行政目的而造成被限制人的更大牺牲是否值得？再比如，如果有的行政限制对被限制人侵害很小，但实施起来行政成本很高，实际上是将行政目的实现的成本转移给社会公众，这是否公平？总之，狭义比例原则没有一个定式，其旨在实现被限制人利益和公共利益的动态平衡。

三、动态平衡：公共利益与个人利益之博弈

交通限行措施涉及到政府、有车族、无车族、汽车厂商等多个利益主体。运用利益分析的方法，拨开这种利益交错的纠结，我们可以发现，公共利益与个人利益之间的博弈，是交通限行措施利益关系的主线。

（一）个人利益之于公共利益的让渡

作为交通需求管理的方式之一，交通限行措施旨在削减机动车流量，减轻城市交通和环境的负荷，以缓解交通拥堵和环境污染。制定和实施尾号限行措施的目的，即在于对“路畅天蓝”——交通畅通、环境良好的追求。 “路畅天蓝”，是一种正面的效益，它使得广大城市居民的出行变得便利、高效，身心更加健康和愉悦，交通出行成本和健康成本得以降低。同时，这种正面的效益惠及的对象是整个社会不特定的、绝大多数的成员，是社会成员共同的利益所在。所以，尾号限行措施所追求的“路畅天蓝”，实质上是一种公共利益。对公共利益的维护和追求，是尾号限行措施作为一种行政行为的应有之意，也是其合法性的根基所在。

与“路畅天蓝”的公共利益相对的，是单个的作为行政相对人的机动车主的个人利益。“交通管理就其本质是加之于驾驶员的自由之上的一种限制，这些限制可以归结为路线限制、路权限制、停车限制和速度限制。” 通过尾号限行措施，行政机关限制和禁止车主在相应的日子驾驶其车辆出行，实际上限制了车主原本可以随意使用车辆的自由，给车主的出行带来了或多或少的不便。这种不便，对车主来说就是“不利益”，即对其个人利益的损害。“权利是规定或隐含在法律规范中、实现与法律关系中的主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”， 尾号限行对车主个人利益的损害，表现为对车主权利的限制。具体来说，尾号限行措施限制的是车主的车辆所有权中的使用权能，即车主对其车辆拥有所有权，尾号限行措施直接限制了车主利用（即驾驶）车辆满足其出行需要的权能即使用权能；在宪法的层面上，尾号限行措施则是一种对公民私有财产权的限制。

在法律分析的层面上，我们从尾号限行措施中看到的是行政机关的交通管理权对车主的车辆所有权的限制。而如果从更深层次的利益分析的角度出发，这种“权力一权利”的关系结构实质上是“公共利益一个人利益”的利益关系。尾号限行措施的制定和实施，是基于对“路畅天蓝”等公共利益的追求，而对机动车所有人的自由驾车出行等个人利益的损害和限制；反过来看，被限行的车主将自己的这部分个人利益让渡给公共利益的代表者，以促成“路畅天蓝”等公共利益的实现。

（二）公共利益之于个人利益的补偿

尾号限行措施属于一种广义的行政征用行为。“行政征用，是指行政主体为了公共利益的需要，依法强制取得相对人财产使用权并给予一定补偿的行为。” 正如可以把行为划分为“作为”和“不作为”，使用也可以划分为“利用”和“不利用”。尾号限行措施是交管部门对车主使用机动车的限制，实质上可以理解为交管部门为了“路畅天蓝”的公共利益的需要，依法强制取得了车主的车辆在限行区间的使用权，只不过，交管部门是以停驶的方式来“使用”该车辆。从这个角度来说，行政主体在单双号限行中“征用”了相对人的机动车，所以应该给予相应的行政补偿。“作为国家对所有权主体在单双号限行中“征用”了相对人的机动车，所以应该给予相应的行政补偿。“作为国家对所有权限制的最主要表现，各国几乎无一例外地将征收或征收效果的干预列为所有权人特别牺牲的情形，并规定相应的救济……这种救济的主要表现形式即为补偿。” 在早期，政府的目的仅限于维护公共秩序，行政限制主要是警察权行使的体现，“警察权行使之目的，早期主要是针对人民基本权利之有害行使”， 故行政限制不予补偿实属自然，因为任何权利的行使都不得有害于他人。但在现代社会，行政权对物权施加限制并不以物权行使构成对他人和社会的危害为前提。当政府为了缓解交通拥堵要求对小汽车限行时，我们难道说在一条拥堵的城市道路上驾车行驶构成对他人的危害？当前的行政限制，很多只不过是为了塑造一个更为美好、更为有秩序的社会罢了，“具体对财产权的限制，是防止财产用作对公众的损害，还是确保公众的利益，完全看判断者所站的角度。” 在这种情况下，如若规定行政限制一律不予补偿，就会导致政府为了公共利益征用私人汽车要补偿，同样为了公共利益要求私人汽车不得使用则无需补偿。这两种措施对于私人汽车所有者而言是一样的，均是为了公共利益而贡献个人利益。既然各国普遍存在的征收补偿条款在于“禁止政府强迫一部分人单独地承担依据公平和正义应当由公众作为整体来承担的公共负担”， 那么自然地，行政限制如果造成被限制人如同征收、征用的效果，也应予以被限制人补偿。

四、尾号限行措施的合比例性分析

对于尾号限行措施，我们可以把深藏在表象背后的利益抽象为公共利益与个人利益，把它们填入利益比例模型中的分子项和分母项，再加以比较和权衡。

具体说来，必要性原则提供的比例模型是“手段：目的”，在尾号限行中即为“尾号限制驾车出行的手段：所追求的路畅天蓝的目的”的比例关系。这使得我们思考：尾号限制驾车出行的手段是否是对相对人权益侵害最小的、不可替代的、最为必要的或最温和的手段，或者说是否为实现“路畅天蓝”所绝对必要？答案显然是否定的，单一的尾号限行措施并不是惟一的与最优的方案。

合比例性原则的比例模型则是“个人利益：公共利益”，之于尾号限行具体表现为“尾号限行所限制的个人利益：尾号限行所实现的公共利益”的比例关系。只有在两者实现了一定的相称性的时候，单双号限行措施才是合理的，才为社会公众所一致衷心认可和自愿配合。在利益分析的模型的背后，比例原则强调的是对行政法治实质正义理念的追求。这启示着在制定和实施交通行政治理措施时，一定要全面衡量公共利益与个人利益之间的比例关系，以手段与目的、私益与公益之间的相称性为根本的追求。只有这样，这项公共政策才能具有合理性和科学性，才能为最大多数的社会成员所认同，才能取得良好的实施效果和社会效益。

尾号限行措施得以排除争议强行推行，在于“因公共利益之名”，即对“路畅天蓝”和“奥运梦圆”等公共利益的追求，虽然这是以机动车所有人的驾车出行自由等个人利益为“祭品”。在高喊人权口号、强调权利保障的今天，公共利益是一个并不招人喜欢的词语。人们提到公共利益，往往伴随着在感情上的厌恶和在理性上的怀疑。个中原因，主要在于公共利益这个“口袋”装下了很多并不正当的利益，公共利益常常沦为肆意侵害个人权益的挡箭牌。

一种理想的“公共利益—个人利益”关系结构应该是，个人利益对公共利益作出基于合意的让渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，这一切都建立在相称的“手段：目的”和“个人利益：公共利益”比例模型之上。这才是“因公共利益之名”坚实的正当性基础之所在。

具体到尾号限行措施，运用上文所提出的方法，可作如下分析。

第一步，必须确定尾号限行的行政目的为何。因为只有行政目的清晰，才能在诸多手段中按照比例原则进行取舍。尾号限行的行政目的主要是为了缓解交通拥堵。而且，这种缓解是追求一种长期性的缓解，而非短期应急措施。如果是短期应急措施，比如为了特定赛事或群众活动的顺利进行，完全可以采取临时行政限制，如交通管制。

第二步，从适当性原则上讲，如果将尾号限行发挥到极致(完全禁行)，则交通拥堵问题可以解决，故尾号限行属于实现目的的有效条件。但是，其不是实现目的的必要条件，没有任何证据证明，不采用尾号限行就无法解决交通拥堵问题。

第三步，从必要性原则分析，看同样或者相似有效的手段是否存在。显然，从缓解交通拥堵来看，强化交通管理、改善交通基础设施、发展公共交通等任何一项措施发挥到极致都可以解决交通拥堵，故均为实现行政目的的有效条件，可以拿来与尾号限行比较。相比之下，强化交通管理、改善交通基础设施、发展公共交通等措施不会对具体的小汽车所有者或使用者造成权益贬损，而尾号限行则会对公民物权行使造成明显干预，尾号限行理应首先排除。

可见，作为一项政府长期限制措施，尾号限行在比例原则判断的必要性阶段就被淘汰。根据我国现行法律制度，如果追求短期交通秩序，应采用临时交通管制；如追求常态下交通拥堵缓解，应采取强化交通管理、改善交通基础设施、发展公共交通等对公民权利侵害更小的措施。