张兴斌 李孟勋

【内容提要】公诉权实质上是国家对犯罪人的追诉权，通过对犯罪行为的追诉以恢复社会管理秩序，平复被害人创伤。公诉权从最初对被害人诉讼能力的强化，发展为国家专属控诉犯罪为主。公诉权是检察权的开端，从立法本意上被定义为法律监督权，其向前延伸为提前介入引导侦查取证工作，向后延伸为量刑建议权等审判监督。但公诉权的属性决定了公诉的优化方案，任何无限延伸的与法律监督无关的权力都是越权，而量刑建议、公益诉讼、主诉检察官制度等都对于发挥其权属属性有益。

【关键词】公诉制度、公诉权属性、公诉权优化配置

公诉是检察机关代表国家对刑事案件提起刑事控诉，要求受诉法院追究被控诉人刑事责任的法律活动。公诉权是人民检察院最基本的权利，也是法律监督权的重要组成部分。研究公诉权属性及运行机制，对维护检察机关的司法权威，强化检察机关法律监督具有重要作用。本文从公诉制度的历史沿革、我国公诉制度的特点、现行公诉制度的改革方向，从理论与实证两方面提出自己的看法，以期与广大同仁商榷。

一、公诉制度的历史演进

（一）原始社会的诉讼雏形

当我们沿着时间隧道来到数千年前的一个原始部落，观看一场“刑事审判”，从中发现了诉讼制度的雏形。在这里，两个男人为争夺一个女人大打出手，结果甲将乙打死。乙的父亲和兄弟一起将甲抓获，把杀人者捆绑在一棵树上。乙的父亲一边用皮鞭狠狠地抽打甲，一边哭诉儿子死亡的惨状，一边诅咒甲的残忍。周围的人们听到乙父亲的控诉后，向杀人者扔石头、吐唾沫，最后大喊着“杀死他，杀死他”，死者父亲停止抽打，拿起一把宰牛刀，砍下了甲的脑袋。正义实现了，人群围绕着杀人犯的尸体跳舞……

将这起“审判”用现代诉讼的角度分析: 乙的父兄要行使侦查权：是谁杀死自己的兄弟，并将凶手抓获归案；要行使公诉权：向部落人控诉甲的暴行；要行使刑罚执行权：亲手杀死仇人。但是，并非每个家庭都有足够的男子行使侦查、有足够的辩才来控诉犯罪，随着历史的演进，这种方式被取代了。特别在资产阶级革命成功后，商品经济得到了很大发展，刑事自诉模式已不能适应商品经济的发展，于是各国纷纷建立起刑事公诉制度，由国家代为起诉加害人。

（二）法、英两国公诉制度的演化

在法国，检察机关是由1355年设立的“国王代理人制度”，对涉及王室罚金和没收财产的诉讼专门提起诉讼，演化成公诉的雏形。1808年法国在《重罪审理法典》中明确赋予检察院主动提起公诉权，由此正式确立了国家追诉制度。法国的检察机关附设在法院系统内，但检察官与法官是两个相对独立的系统，检察官是司法部的代表，接受司法部长领导，在检察长的领导下开展工作，其职责较宽泛。法国刑事诉讼法第31、32条规定：“检察官负责提起公诉，要求适用法律”，“检察官参加审判法庭的辩论；所有裁决都应在检察官在场时宣布。检察官保证司法裁决的执行。”从接受控告申诉，到立案侦查、预审、审判以及判决的执行，检察官全程参与、监督刑事诉讼。在引导侦查方面，法国检察官实际控制并指挥警方的侦查活动，有权指挥所在法院辖区范围内的司法官或司法警察的一切活动，诸如要求他们按照指定的方式、地点和期限检查被追诉人的身份等等。在审判监督方面，法国检察官享有监督法院裁判和执行的权力。由于法国资产阶级革命影响整个世界，因而欧洲大陆的许多国家、法国在拉美和非洲的殖民地国家以及亚洲的日本，都先后仿效法国建立起各自的检察官公诉制度，从而形成了以法国为代表的大陆法系的公诉制度。

英美法系检察制度起源于英国，由“国王律师”演化而来，有些律师最初代理国王就支付租金和偿还土地之类的诉讼出庭支持控诉。1461年，英国将担任法律顾问的国王律师正式改名为英国检察长。英国的检察机构具有独立的体系，在中央设总检察长和皇家检察院，在英格兰和威尔士（苏格兰因历史原因在法律上自成体系）设各级皇家检察机关。英国的检察机关一方面是公诉机关，对警察部门侦查终结的所有刑事案件负责起诉；同时对私诉案件检察长或检察官认为有必要时，也可以接办或终止诉讼。英国的检察机关与大陆法系最大的区别是没有审判监督权。英国公诉制度的影响遍及英联邦国家，但是美国法与英国法又存在着较大的差异。

（三）我国公诉制度的特点

1、我国检察制度的特点

我国检察制度，主要立足中国传统，并借鉴前苏联检察制度而建立。与世界其它国家检察机关比较有以下特点：一是全国设有独立的检察机关，二是检察机关独立行使公诉权，且公诉案件只能由检察机关行使，三是检察机关作为法律监督机关权限较大，主要承担对重大犯罪的检察、直接受理案件的侦查、对刑事犯罪审查批准逮捕、提起公诉、监督宪法和法律执行等职责。不同于世界大多数国家的检察院以起诉为主，我国的检察机关与法院共同分享国家司法权。四是检察机关的公诉权更加全面，包括了引导侦查取证权、审查起诉权、不起诉权、出庭支持公诉权、抗诉权、死刑执行监督权、侦查监督权、审判监督权等。五是对于审判的监督方式更加具体。我国对于刑事审判的监督主要是通过抗诉的方式进行，而在英美法系中一般禁止检察官抗诉。

2、我国公诉制度的特点

我国公诉制度呈现以下特点 ：（1）公诉为刑事控诉的主要形式，同时受自诉的补充与有限救济；（2）检察机关垄断即单独行使公诉权；（3）在法定起诉原则的前提下，实行一定程度的起诉便宜主义；（4）公诉兼具审判监督，检察机关具有双重职能；（5）公诉权的延伸性与生命力较强，再次发动的可能性较大；（6）公诉权集中于检察机关而非检察官个人，公诉制度的行政色彩较重。

从公诉制度的历史发展看，最初的检察制度是应国家追诉制度的需要而产生，又因公诉职能的发展而演变的，公诉权是检察机关最核心、最具标志性的职能。虽然公诉权的行使较早，但随着近几年公诉理论研究的不断深入，围绕着强化公诉职能、突出监督特色进行了有效改革，为我国的公诉制度注入了新活力。

二、公诉权的属性与运行特点

（一）公诉权与检察权的关系

公诉权属于检察权，是检察机关的核心权力之一。现代检察制度的建立以控审分离、专门的国家追诉机关的建立为前提，其重要目的是通过刑事司法内部的分权，强化检察权对审判权和侦查权的监督，克服纠问式诉讼的弊端，防止因法官权力的过分集中而导致恣意和专断，防止警察权力过于膨胀而导致“警察国家”的出现。由此可见，检察权乃是民主与法治的产物。人民检察院通过法律监督权建立对其他国家权力（重点是司法机关）监督控制，以确保国家权力的正确行使，维护国家法律的统一实施，保护公共利益，保障人权。

但是，公诉权并不等于检察权，公诉权是检察权的一个下位概念。检察权有其更加丰富的含义。根据刑事诉讼法规定，我国检察机关的职权包括“检察、批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉”四项内容，概括起来分为职权诉讼行为和法律监督行为两个方面。检察权与诉讼的关系，表现为检察权的各项职能都具有诉讼的属性。检察权与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼紧密相连，其重要作用就在于确保诉讼活动符合既定的法律规范。检察权维护法律与秩序的基本手段就是将它依法管辖和处理的事件交付诉讼，通过诉讼作出最后的判定和处置。西方国家把检察机关定位于公诉机关，是从检察机关的主要职权的角度出发的。我国将检察机关定位成法律监督机关，是从检察权的共同属性的角度出发的。两者角度不同，内容也存在差异，但不能据此认为西方的检察权等同于公诉权，而我国的检察权等同于法律监督权。我国检察权实质属性是权力控制与诉讼的有机结合，体现出权力控制法治化的特征。对于职务犯罪侦查权而言，是以诉讼的方式进行权力控制，对于检察机关在诉讼中的监督权和制约权而言，则是以控制权力的方法来确保诉讼活动的有序进行，使诉讼活动处于既定的法律规范之内。所以，检察机关的法律监督权其实质就是诉讼法律监督权。

对于检察机关的宪法地位，学术界有三种看法 ：一是认为检察机关是法律监督机关；二是认为检察机关是公诉机关；三是认为检察机关其实是司法监督机关。笔者认为，检察机关虽然主要履行的是司法监督权，不宜将其地位确定于此，以免限制检察事业的发展空间。如果将检察权限定于公诉权，则否定我国建国六十多年的司法实践经验，否定中国政权的组织形式，是一种不科学的态度。

从宪政的角度来看，只有将检察机关的所有权力归入法律监督权力之内才能合宪。公诉权中侦查监督和审判监督都具有监督的性质，而提起公诉与出庭支持公诉使检察机关具有一方当事人的性质，从举证责任的分配上来看当事人的特点更加明显，但是从公诉机关所承担的客观真实义务来看，其对与诉讼的行为属于广义的侦查监督，因为其参与诉讼具有双重身份，有一定的超然性。因此，公诉权其实质也是一种广义的法律监督权。

（二）起诉二元制模式下的公诉权运作轨迹

诉是一种请求。刑事公诉制度其实就是以国家名义提出对被告人追诉刑事责任的请求，是实现惩罚犯罪的一个必经过程。在现代实行控诉分离的情形下，法院实行“不告不理”原则，起诉是发动审判的唯一方式，刑事公诉权在程序上起到了发动并推动审判程序、约束审理范围和裁判范围的作用。从诉讼制度发展轨迹来看，实行刑事公诉制度有利于强化当事人的诉讼能力不足的缺陷，通过国家力量加强对犯罪的惩罚，从而保护人民，维护社会正常秩序。

在现代公诉制度中，根据起诉主体的不同，刑事起诉分为国家公诉与自诉，即以国家公诉与当事人自诉相结合，称为“起诉二元主义”。我国是实行起诉二元主义的国家，对于刑事案件主要由检察机关向法院提起公诉处理，并且由检察机关垄断刑事公诉权。刑事诉讼法第167条规定：“凡需要提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定。”对侵占、侮辱、诽谤等需要告诉才处理案件,以及无须侦查的轻微刑事案件，实行由当事人进行处诉的方式。这种以公诉为主、自诉为辅的方式，节约了诉讼成本，使公诉机关能够将主要的时间和精力放在重大刑事案件的办理上。对于那些轻微的刑事案件实行自诉后，保障了当事人对于轻微犯罪案件的处分权。与我国主张“无诉”的传统文化相衔接，利于促进社会的和谐。

（三）公诉环节的裁量权问题

对于检察机关是否有裁量权的问题，有的学者认为，检察机关只是公诉机关，不存在司法裁量性质的权利，只要符合法定的条件，都应提起公诉，这就是所谓的“起诉法定主义”。另一些学者则认为，检察机关拥有一定限度内的司法权，检察机关与法院共同分享国家裁权，检察机关可以根据案件的具体情况做出起诉或者不起诉决定，以节约司法资源，这就是“起诉便宜主义”。我国在公诉权设置的过程中实行起诉便宜主义，检察机关根据案件的具体情形对部分案件做出不起诉决定。有人认为检察机关不应当拥有裁量权，所有的案件都应当交付法院判决确定有罪或者无罪。这种观点有利于从理论上解决独立审判权的问题，但是不符合诉讼经济原则，特别不适合我国这样一个人口众多、刑事案件多发的国家，而且不利于保障犯罪嫌疑人权益，也不是实事求是的做法。

在起诉便宜主义的模式上，有“微罪不检举式”和“起诉斟酌”两种模式。我国刑事诉讼法第171条规定“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定”，此为存疑不起诉。刑事诉讼法第173条规定“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定”，此为绝对不起诉；“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”，此为相对不起诉。实行起诉便宜主义，在审查起诉环节对于不需要追究刑事责任的案件作出不起诉决定，能够节约司法资源，同时及时解除对于不需要追究责任诉的强制措施，也有利于保护公民权利。

但是，在上述三种法律明文规定的基础上，我国的公诉机关还推行“刑事和解制度”。对于轻伤害案通过和解，作出不起诉或者撤案决定，是一种宽严相济司法政策的具体运用过程。另外，对于未成年犯罪，还推行“附条件不起诉”，都是对于不起诉权限的拓展。使我国的公诉便宜主义转向了广泛的起诉斟酌主义，对于现行的法律设计有所突破，已经出现了检察权扩张的情形。

（四）公诉权行使的基本原则

在我国公诉权行使过程中，公正是第一价值取向。在刑事诉讼法修改之前，我国刑事诉讼强调公检法三家互相配合，形成打击合力，产生了像“三长联席会议”等一系列联合执法的制度，表现为司法机关配合多而制约少。但在刑事诉讼法修改后，公诉人的角色变得更加积极，而法官变成了消极的中立裁决人，我国刑事庭审的模式由职权主义向当事人主义转变。但是，提起公诉的标准依旧是“事实清楚，证据确实充分”，始终将客观公正放在首位。

三、公诉权优化配置改革

我国近年来的公诉改革，主要是从公诉权的根本属性出发，进一步优化资源配置，强化公诉职能，加大监督力度，探索公诉裁量权运用方式。这些措施促进了刑事政策的贯彻，取得了一定的成效。

（一）量刑建议制度对于公诉权的完善

公诉改革引入量刑建议制度是一项重要的改革成果。量刑建议制度从1999年开始试行便引起了广泛关注，2005年最高人民检察院将检察机关量刑建议列为检察改革项目。修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》第399条明确了“人民检察院对提起公诉的案件，可以向人民法院提出量刑建议。”人民检察院开展量刑建议制度的目的是“保障司法公正，制约法院裁量权” 。量刑建议权是一种基于刑罚请求权的司法请求权，包括定罪请求权和量刑请求权。前者注重从事实上揭露犯罪、证实犯罪，而后者则是在前者的基础上侧重从法律角度提出对犯罪人应该作怎样的刑事处罚，是前者的必然结果。量刑建议的本体价值是实现实体正义与程序正义，目的价值是追求诉讼经济与司法效率。

在推行量刑建议的过程中，应当注意以下几个方面：一要高度认识量刑建议的重要性，熟悉量刑的方法。二要在审查起诉过程中重视量刑证据的收集，要注意收集法宝从重、从轻的证据，也要注意收集酌定从重、从轻的证据，为量刑辩论做好准备。三要注意对量刑建议的提出方式。必须根据案件具体情况，依据最高人民法院的量刑指导意见，提出概括量刑建议和相对确定的量建议。四要重视定罪、量刑程序分开对于公诉的影响。定罪程序与量刑程序分开之后，量刑成为一个独立的环节，使量刑证据的收集、质证、辩论显得尤其重要，量刑程序已经提到与定罪程序相当的地位上。

（二）公益诉讼与公诉权的职能问题

在我国公诉改革中，另一项重要的改革就是对于影响公民权益的重大民事、行政案件支持起诉，必要时检察官可以出庭支持起诉。

在诉讼理论上，侵犯公权是刑事诉讼，侵犯人身权、财产权的民事诉讼，这是有明确界线的。但是，并不是说所有的刑事案件的危害性都比民事案件严重。例如，一个盗窃2000元钱的刑事案件与一个损害2000人利益的民事损害而言，后者的影响显然大于前者，而后者的支持起诉对于维护社会的公正更有意义。从全国对于重大民事案件进行抗诉的情形来看，社会效果良好。从国外立法、司法实践来看，在国际上，对于重大民事案件进行公诉的做法也并不少见，例如法国检察院就对影响公共安全的民事案件实行公诉。“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命” 。理论本来就是为实践服务的，实践的需要必将导致理论的突破。在人类诉讼的演化过程中，许多自诉案件由于社会影响力的上升而转为公诉，许多传统的公诉案件由于社会观念的变化而转为了自诉，正是由于社会正义的需求导致公诉范围的变化。因此，鉴于民事公诉能够体现社会公平正义的需求，是一种值得推广的做法。

有人担心，由于公诉机关介入民事案件，导致诉讼双方的权利与诉讼能力失去平衡，破坏了民事诉讼的基本框架，同时可能妨害了公民的基本民事自由。笔者以为这种担心是多余的。因为我国对于民事诉讼的介入量很少，不至于破坏民事诉讼的基本制度设计。同时，那些涉及人员众多，社会影响巨大需要检察机关介入的民事案件，本身不止是一个民事法律纠纷问题，已经成为了一个社会问题。检察机关介入后通过“公诉”的方式，强化了一方当事人的诉讼能力，通过诉讼信息途径化解社会矛盾，其性质是一种积极化解社会矛盾的重要方式。因此，公益诉讼不会破坏社会稳定，却能够促进社会的和谐。

（三）主诉检察官制度与公诉职能的发挥

前三项改革措施侧重于从制度上完善公诉权，只有主诉检察官制度是从人员上完善公诉权。虽然人民检察院集体行使检察权，但是这一权力的具体运用者仍然是检察官个人，因此实行主诉检察官制度更加符合司法实际情况，有利于充分发挥检察官的个人智慧和工作责任心，强化职业操守，进一步提高案件质量。

但是，在主诉检察官运行的过程中，出现了下列的问题：一是主诉检察官没有固定的模式，主诉检察官以办理重大、疑难、复杂的案件为主。二是主诉检察官的权限不明。有的地方主诉检察官有提起公诉权，有的地方主诉检察官仅有其名而无其实，办理案件仍然是领导层层审批，对于提高效率与质量方面没有实际作用。三是权与利无法统一，主诉检察官缺少了吸引力。主诉检察官要承担更大限度的工作与责任，但没有更大的实际利益，许多地方主诉检察官津贴无法落实，特别是以“职业公诉人”为目的的人群，由于无法与行政级别挂钩收入没有增加，影响了对于优秀人才的吸引力。推进这项制度需要许多配套的制度，如提高检察官入职门槛、严格办案责任、健全检察官职业保障等，以实现责、权、利的统一。

同时，在公诉制度改革中，也存在着公诉权盲目膨胀，侵吞其他司法权力，可能破坏司法权制约的平衡，甚至影响到辩护权的行使的情形，对此应当予以反思。

参考书目：

1、龙宗智：《论我国的公诉制度》，载《人民检察》2010年第19期。

2、龙宗智：《检察制度改革的有关问题》，见《公诉业务培训教材》第371页。

3、卞建林：《公诉制度与证据规则》，见《公诉业务培训教材》第319页。

4、汉密尔顿著，严欣淇译《美国宪法原理》，中国法制出版社出版，第114-115页。

5、 顾培东：《经济诉讼的理论与实践》，四川人民出版社1988年版，第15页。